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我国高等教育地方化和地方高等教育发展战略的研究

时间:2018-07-11

我国高等教育地方化和地方高等教育发展战略的研究

  高等教育地方化,即国家有意识的将高等教育重心下移的过程,换言之是将高等教育举办权和管理权由中央向地方转移的趋势,在地方化发展的过程中,地方对高等教育管理权和办学自主权的掌握和运用的能力得到强化,并通过地方政府对高等教育提供更多的办学资金支持,推动高等教育更好的为地方经济发展服务。可见,高等教育地方化实际上是我国社会经济社会基础设施以及高等教育发展过程中的必然产物,在高等教育地方化不断深化的过程中,会出现越来越多具有地域特色的城市大学和职业大学,对高等教育地方化的发展战略展开研究,实际上就是对促进地方发展的现代教育展开研究的过程。

  1 高等教育地方化的意义

  (一)高等教育地方化推动国家高等教育的整体结构布局优化

  在过去较长一段时间内,我国高等教育主要所属于国家,由中央部委结合产业发展的实际状况设置相应类型和数量的高等院校,而仅有部分高校所属于地方政府,以满足区域经济发展的实际需要。随着地方经济的快速发展,传统地方高等教育的发展状况已经不能满足地方经济发展对全方位、多层次、多时空高等教育的实际需要,所以在中央政府主导高等教育发展的同时,地方高等教育快速发展,甚至从传统的高等教育补充地位转变成自主地位,这是高等教育地方化的重要表现,可见在高等教育地方化发展的过程中,国家高等教育的整体结构布局发生了改变[1]。例如,截止2016年,我国2595所普通高等学校和284所成人高等学校中,仅有81所高等院校所属教育部,如北京大学、中国人民大学、清华大学、大连理工大学、吉林大学等;45所高校所属其他中央部委,如中国人民公安大学所属公安部、中国劳动关系学院所属中华全国总工会、中国青年政治学院所属中国共产主义青年团中央、中国民航大学所属中国民用航空总局等,其他高等院校均属于地方[2]。可见现阶段我国高等教育中地方高等院校所占比例几乎达到了99.5%,这与1998年不足全国高等院校总数60%呈现出鲜明的对比。

  (二)高等教育地方化促进国家高等教育社会功能调整

  在过去较长一段时间内,地方高等教育在教育体系中作为中央部委所属高校的补充结构,不仅要受到中央部委所属高校的挤压,而且只能在其范围以外的领域发挥作用。而在高等院校地方化发展的过程中,不仅中央部委所属的高等院校数量大幅缩减,而且两种类型均平等的参与市场竞争,这直接导致地方所属高等院校在建立和发展的过程中,不再完全以为省域整体发展为目标,开始考虑所属州市经济发展以及教育与区域经济发展之间的横向连续[3]。另外,在高等教育地方化的过程中,高等教育在层次和分布上也开始向地方市州下移,不仅有利于完善地方高等院校体系,强化高等院校地方服务性,而且在高等院校学科设置更加多元化,结合地方发展需要调整的灵活性也得到强化[4]。可见,高等教育地方化发展,有利于高等教育社会功能有省域统筹转化为服务地方发展。例如,位于吉林省长春市的吉林农业大学,在地方化发展的过程中,结合吉林省的农业经济发展状况以及农业发展环境等,2005年至近,利用专业优势,先后展开吉林省西部盐碱地综合治理和合理开发利用研究、吉林省西部研究洼地水稻高产优质配套技术研究、东北食用菌细胞质融合育种技术研究、蓝莓优质两种选育及推广研究、超甜型甜玉米单交种“吉甜6号”研究、水稻新品种“吉农大7号”研究等近百项地方性研究,服务吉林省各市州农业发展功能显著。

  2 我国高等教育地方化的现状

  在了解高等教育地方化所具有的意义基础上,要对我国高等教育地方化发展的现状系统的了解,为明确地方高等教育发展战略提供依据。

  (一)我国高等教育地方化取得的成果

  在1985年提出的《中共中央?P于教育体制改革的决定》、1993年提出的《中国教育改革与发展纲要》、1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》和《面向21世纪教育振兴行动计划》、1999年颁布的《中共中央、国务院关于深化教育改革,全面推进素质教育的决定》、2002年颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》、2010年提出的《国家中长期教育改革与发展规划纲要》、2015年讨论的《教育法律修改一揽子修正案(草案)》、2016年通过的《民办学校分类登记实施细则》和《营利性民办学校监督管理实施细则》等一系列国家政策法规的推动和规范下,我国高等教育地方化发展取得了一定的成果[5]。

  1.大众化教学特征逐渐显现

  随着地方经济的快速发展,高等教育院校凭借自身在知识和人才资本方面的优势,逐渐从边缘经济社会地位向社会经济中心地位转变,换言之地方经济推动高等教育在社会经济发展核心作用不断强化的同时,地方性特征不断显著,而在高等教育地方化发展的过程中,地方高等院校的数量快速增加,推动传统的精英化教育逐渐实现向大众化教育阶段的过渡[6]。据教育部2016年普通高校招生计划公布的数据显示,2016年我国各地所属普通高等教育院校共计招生3253900人,2016年中央部门所属普通高等院校共计招生486356人,中央部门所属普通高等院校的招生数量仅占地方普通高校招生总数的14.9%左右,共计招生数量达到3740256人,而2000年中央所属高等院校和地方所属高等院校的招生数量分别为820000和638000人,两者分别缩减0.41倍,提升5.1倍,整体提升2.57倍左右,可见,在高等院校地方性发展过程中,我国高等教育大众化的整体趋势得到了强化。   2.地方高等教育地域特色逐步显现

  服务地方社会经济,是高等教育地方化的主要目的,这在一定程度上促使高等教育地方化发展的过程中与地域特色的关系越来越密切,在区域经济发展中所起到的作用越来越突出[7]。在市场经济体制不断完善、产业结构优化升级的特殊阶段,区域社会经济发展对人才供应数量和人才技术水平的依赖性越来越强,这决定地方政府提升高等教育资金投入、优化高等教育制度环境的主动性得到强化,地方高等教育在地域发展中的社会地位不断上升。另外,现阶段在高等教育地方化发展过程中,地方政府是最主要的管理和投入责任主体,这推动在地方高等教育与地方社会经济之间出现,后者为前者提供必要的物质基础、发展环境和需求导向,前者为后者提供动力的关系,在这种互动关系的作用下,高等院校地方性发展不仅可以得到预期的社会功能,而且具有源源不断的发展动力,逐渐发展地方特色[8]。需要注意的是,要保证高等院校地方化发展满足地方社会经济发展的实际需要,要积极建立以高等职业教育为主导,多层次、多类型高等教育并存的高等教育体系,推动传统学术性高等院校向应用型转变。

  3.相关机制得到不断完善

  按照我国相关政策,在高等教育发展的过程中,行业部门办学体制逐步消失,传统条块分割、权责混乱的管理体制被中央和地方两级管理体制代替,地方高等教育院校由传统的补充角色转变为自主管理角色,拥有了院校设置、自主招生、学科专业建设等方面的自主权,这为高等院校地方化发展创造了条件[9]。另外,在我国高等教育地方化发展的过程中,逐渐认识到传统过渡依赖政府财政支持的投入机制在灵活性、抗灾性等方面存在的缺陷,并积极探索高等教育成本分担机制,有意识的减少政府财政支持在高等教育投资方面的比例,提升地方高等院校的筹资能力,这在一定程度上也为高等院校地方化发展奠定了基础。现阶段在地方高等院校投资资金中,通常情况下中央政府拨款、地方政府拨款、学生学费和学校自筹经费分别占经费总数的比例为1.92%、46.15%、27.94%、23.99%左右。

  (二)我国高等教育地方化存在的问题

  虽然现阶段我国高等院校在地方化发展中已经取得了一定的成果,但仍然存在诸多问题,要推动高等院校地方化发展,必须对现阶段存在的问题全面的认识,笔者认为目前存在的问题主要体现在以下方面:

  1.仍存在办学经费紧张问题

  虽然现阶段通过投入机制调整,高等教育地方化发展的过程中,对其他渠道资金进行了积极的筹集,但地方政府投资仍占总资金投入的46.15%左右,甚至部分贫困山区达到54.17%以上,这直接导致地方岛等院校在发展的过程中对政府投资的依赖性强,整体资金投入较紧张,这也是导致目前部分地方高校在建设中,负债额度通常高达几亿甚至几十亿的主要原因[10]。如果高等教育地方化发展的过程中,不仅有效的解决资金问题,或盲目的将资金问题向学生转移,只会导致教学质量和教学秩序受到严重影响,不利于高等教育地方化发展,表1显示了2010年至2016年中央部门普通高校和地方普通高校生均经费情况,可见地方高等教育院校在生均经费方面与中央部门普通高校生均经费的差距越来越大,这在一定程度上也说明,受经费限制,地方高等教育院校的教学质量相比中央部门普通高校逐渐下降。

  2.地方化发展的过程中同质化问题严重

  由于现阶段高等教育地方化发展仍处于探索阶段,受对地方教育特点把握不清晰、高等教育发展经验有限等因素的限制,现阶段在高等教育地方化发展的过程中,同质化问题非常突出,大部分将高等教育的地方性发展趋势定位于学术型、研究型人才培养,而忽视了地方性职业型人才,这种同质化的高校发展趋势,不仅会削弱地方高校服务地方社会经济发展的能力,而且在整体上不利于我国高等教育水平的提升,与社会发展对人才的需要相违背[11]。虽然近年来我国在认识到此问题的基础上,积极推动地方高校向应用型转型,并有意识的强化“双用型”教师队伍建设,但目前此问题仍然普遍存在。

  3.地方高等教育院校在整体上发展不平衡

  我国现阶段虽然认识到高等教育地方化发展的重要性,但在“扶优保重”的发展原则下,地方高等院校与中央部门普通高校之间的差距越来越明显,大量教育资源集中于中央所属普通高校,而地方高校中只有部分区域经济发展水平较高的省市建立的高等院校发展相对突出。需要注意的是,导致我国高等教育在地方化发展过程中水平不平衡的原因除国家政策外,不同地理位置经济发展水平和教育设施建设水平的差异,也是影响地方高等教育均衡发展的重要因素[12]。例如截止2016年仅北京市、天津市就分别建立了91所普通高校和55所普通高校,而整??山西省近建立普通高校80所、整个内蒙古自治区建立普通高校53所、整个海南省建立普通高校16所等。

  3 我国高等教育地方化所表现出的特征

  通过对我国高等院校地方化发展过程中表现出的成就和问题进行系统的分析,笔者认为我国高等教育地方化具有以下特征:

  (一)高等教育地方化发展与大众化发展同步进行

  高等教育大众化发展是中央政府推动高等教育地方化发展的主要目标和动力,因为要完全依靠中央政府的财政支持实现高等教育大众化的难度非常大[13]。在高等教育地方化发展的过程中,不仅可以推动地方政府更好的发挥引导和扶持的作用,而且可以更加直接的民间资本进行利用,使民众在参与大众化的高等教育的同时,推动高等教育大众化、地方化的发展,所以我国高等教育地方化实际上是大众化发展的有效途径,而且地方化的发展水平直接决定大众化的参与程度和建设程度。

  (二)高等院校地方化过程中高等教育院校数量和质量均得到明显提升

  在高等教育地方化发展的过程中,部分原本所属于中央部门的高等院校被划分到地方,这不仅直接提升了地方高等院校的数量,而且打破传统地方高等院校水平发展和分布的格局,对提升地方高等院校的教学质量也具有积极的作用[14]。例如湖北省在高等教育地方化的过程中,传统所属于中央部门的武汉科技大学、武汉工程技术大学、江汉石油学院、葛洲坝水电工程学院等,要么直接将管理权下移到湖北省,要么与湖北省部分地方院校合并形成新的地方高等院校,使原本属于中央部分普通高校的资源在地方高校中得到分布和利用。需要注意的是,虽然现阶段处于经济欠发达地区的高等教育质量提升并不明显,但我国地方高等教育院校质量提升的整体趋势不容置疑。   (三)高等教育地方化过程中具有多个增长极特征

  对比西方发达国家在高等教育地方化发展方面表现的特征,可以发现,我国地方高等教育在发展的过程中还表现出多个增长极的特点,即除北京、上海、天津等地区集中分布我国高水平的地方高等院校外,我国在高等教育地方化的过程中,其他地区也形成了教育水平、建设风格优势明显的高校,如哈尔滨工业大学、复旦大学、浙江大学等,这实际上与我国地方高等院校发展水平不均衡,受地方经济发展整?w水平直接影响具有密切的关系。

  4 我国地方高等教育发展的战略分析

  在系统的认识我国高等教育地方化发展的必要性以及目前发展中取得的成果和存在的问题基础上,要推动我国地方高等教育地方化平稳、快速、高效、高质量的发展,必须建立正确的发展战略,笔者认为应从以下方面推动发展。

  (一)从中央政府角度,完善高等教育地方化发展战略

  现阶段虽然中央部门普通高等院校在发展中对地方高等院校的挤压有所减轻,地方高等院校在发展中自主权得到强化,但不可否认的是,在资源配置等方面地方高等教育院校相比中央部门普通高等院校存在明显的弱势,所以要推动地方普通高校的持续发展,在中央政府层面首先要有意识的通过政策、经济等调控手段,为中央部门和地方高校创造平等的市场竞争环境[15]。这就要求中央政府在鼓励普通高校地方化发展的同时,积极建立相对更加合理和宽松的教育发展政策,并针对中央部门普通高等院校和地方高等院校建立科学合理的督导评估体系和教育督导评估制度,使地方高等教育院校在发展的过程中,及时认识到自身的优势和不足。

  其次,中央政府部门应肯定地方高等教育院校在国家社会经济发展中的重要作用,进而在财政资金使用的过程中,除中央部门所属高等院校外,有意识的将部分材质资金用于推动高等教育地方化发展方面,换言之,中央政府在推动高等教育地方化发展的过程中,不仅要注重政策引导,必要的资金扶持也必不可少[16]。这不仅可以缓解高等教育地方化发展过程中资金投入紧张问题,而且在中央政府的材质支持下,企业、社会组织等对地方高等教育的重视程度也会有所增加,这对高等教育地方化发展环境优化具有积极的作用。

  再次,中央政府要在认识到我国高等教育地方化过程中发展水平不均衡的问题基础上,要有意识的加大对经济欠发达地区的扶持力度,这不仅有利于缓解我国教育不公平问题,而且在发挥教育对区域社会经济发展的推动和带动作用也具有积极的作用。但需要注意的是,由于我国幅员辽阔,经济发展水平参差不齐,如何判定经济欠发达地区,以及对不同经济发展水平地区扶持力度的具体层次划分问题等均相对复杂,所以这对中央政府的扶持工作提出了较高的要求。

  (二)从地方政府角度,完善高等教育地方化发展战略

  首先,地方政府必须在认识到高等教育地方化对推动地方社会经济发展、服务地方经济方面的社会功能的前提下,有意识的将推动地方高等教育发展作为地方经济发展的重要工作,将高等院校的地方性建设作为衡量城市建设工作的重要部分[17]。换言之,要有意识的将高等教育地方化纳入地方政府重要议事工作中,结合地方下水市县的实际情况,对地方高等院校的数量、结构、体系、布局等方面进行优化调整,从政府方面保证高等院校地方化发展的深化进行。

  其次,地方政府要有意识的在提升对地方高等院校的资金支持的同时,推动地方高等院校建立健全、合理且具有可操作性的审计监督制度,保证地方高等教育院校筹集的资金可以最大化的被合理应用。这就要求地方政府在扶持和管理地方高等院校发展的过程中,坚持事权和财权相统一的原则,为高校融资提供更加便利的平台,拉近高校和企业之间的联系,为构建“产学研”平台创造条件。

  再次,地方政府在推动高等教育地方化发展的过程中,要有意识的做好自主管理权利下移的工作,这就要求地方政府通过宣传、引导等使州市、县认识到建立地方高等院校的重要性,并挖掘地方高等院校在推动地方具体市县社会经济发展方面的作用。例如,现阶段在地方政府的推动下,大部分市县地方建立了职业型高等院校,对提升当地居民文化素质,促进科技下乡等方面发挥着及其重要的作用。

  (三)从高等教育院校角度,完善高等教育地方化发展战略

  首先,高等教育地方性发展的过程中,必须先认识到自身的办学宗旨就是更好的为地方社会经济发展服务,所以在建设的过程中,要有意识的强化与地方社会经济的联系,这是解决现阶段高等院校地方性发展过程中同质化问题严重的重要手段。例如,现阶段苏州市苏州工业园区职业技术学院、苏州信息职业技术学院、健雄职业技术学院等部分高等教育院校在发展的过程中,为强化与地方社会经济的联系,探索出社区化的发展模式,一方面积极引导院校师生参加吴江经贸会谈、国家环太湖自行车赛等社区文化活动;一方面向社区民众传播高校在文体活动方面的理念及经验,甚至将体育馆、图书馆等向社区民众开放,联合社区民众共同举办大型的文体活动等,推动地方高等院校受到民众的环境,进而通过口碑为高等院校地方化发展创造更好的条件。

  其次,地方高等教育院校在战略发展的过程中,应有意识的打造特色的专业和风格,这主要是因为高校的人才培养目标和人才培养形式基本上都是一致的,但受区域经济发展水平存在差异的影响,在专业设施、教学风格上的完全一致,并不能满足各区域经济社会发展的人才需要。这就要求在高等教育地方化发展的过程中,结合具体的地理环境、区域氛围、文化背景、发展需求等建立独具特色的办学风格以及人才培养模式,正确的处理研究型高等教育院校建设与应用型高等教育院校建设之间的关系。例如,现阶段大部分高等院校地方性发展的过程中,均认识到“产学研”相结合的重要性,但不同地域产业发展的水平、类型、趋势等方面存在差异,需要研究的问题与方向不同,这直接导致高校结构建设存在差异,这在一定程度上也是高等教育地方化,服务地方社会经济发展的具体体现。因为具有地域特色的高等教育,有利于高校学生在本地顺利就业,缓解就业压力;有利于本地企业顺利的雇佣本土人才,减少企业对人力的成本投入。   再次,高等教育地方化发展的过程中,应有意识的增强自主创收的能力,这一方面可以缓解地方高等院校发展过程中资金紧张问题,减轻对地方政府的财政依赖,另一方面可以增强地方政府发展建设的灵活性,强化地方高等教育院校对区域社会经济的服务性。例如,吉林农业大学在地方性建设的过程中,利用自身在技术、专业等方面的优势,积极建设普通酒场、菌类繁殖基地、奶牛养殖场、人参示范园区、种子研发基地等,年均创收近百万,极大的提升了吉林农业大学的发展活力。

  可见地方高等院校要实现持续发展,需要中央政府、地方政府和高等院校的共同努力。

  5 结论

  通过上述分析可以发现,现阶段我国已经认识到高等教育地方化,对推动地方发展、促进高等教育大众化、挖掘高等教育社会功能等方面的重要意义,并在实践中,探索适合我国高等教育地方化发展的路径,但现阶段虽然在高等教育地方化发展的过程中取得了一定的成果,但仍然存在诸多问题,与我国高等教育发展的相关政策以及整体目标相违背。要保证我国高等教育地方化顺利的实现,必须在全面、准确的了解我国高等教育发展现状以及具有的主要特征的基础上,结合其发展的趋势,对发展的战略进行全面的认识。这是我国高等教育顺应时代、经济发展的具体体现,应在不断探索的过程中,对具体的发展战略进行适当的调整。

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